Valtiovarainministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa työryhmämietinnöstä, joka käsittelee säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnin kehittämistä ja johon sisältyy ehdotus asiaa koskevan ohjeen antamisesta ministeriöille. Lausunnossaan Kilpailuvirasto esittää ensin yleisiä kommentteja työryhmämuistioon minkä jälkeen esitetään ne täydennykset, joihin Kilpailuvirasto katsoo työryhmän ehdotuksen antavan aihetta.
Kilpailuviraston kommentit työryhmämuistioon
Säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten tarkastelun tärkeänä lähtökohtana on koko kansantalouden ja yleisen edun näkökulma. Säädöksen valmistelun aloittaminen on yhteiskunnan ja markkinoiden toimintaan kohdistuva julkisen vallan toimenpide, jonka tarkoituksena kulloistenkin, yhteiskunnassa tärkeinä pidettävien tavoitteiden täyttäminen siten, että yhteiskunnan kokonaishyvinvointi kasvaa.
Kilpailuvirasto pitää säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnin tehostamista tärkeänä. Lainsäädännön taloudellisten vaikutusten arviointi on tähän saakka ollut epätyydyttävää ja riittämätöntä. Vaikutukset on yleensä arvioitu vain valtiontalouden ja hallinnon näkökulmasta esittäen ylimalkaisia ja suppeita arvioita säädösehdotuksen vaikutuksista valtion menoihin ja tuloihin. Vaikutusarvioiden dokumentointi on myös ollut puutteellista. Kaikki tämä lienee johtunut siitä, että lainvalmistelun nopeutta on usein arvostettu enemmän kuin sen laatua.
Työryhmämuistion mukaan säädösvalmistelussa tulisi selvittää ja ennakoida nykyistä laajemmin ja järjestelmällisemmin eri sääntelyvaihtoehtoja ja niiden erisuuntaisia vaikutuksia. Työryhmän mielestä säädösehdotuksen taloudellisten vaikutusten selvittäminen tulisi tehdä niiden kohderyhmien näkökulmasta, joita ehdotettu säädös ensisijaisesti koskee. Vaikutusselvityksen tulisi kattaa säädöksen tarkoittamat ja sen tavoitteita edistävät vaikutukset (hyödyt) ja siitä aiheutuvat taloudelliset rasitukset ja kustannukset (haitat) viidelle pääkohderyhmälle. Näitä olisivat kotitaloudet ja yksityiset henkilöt, elinkeinoelämä, valtion talous, kuntien ja kuntayhtymien talous ja muut kohderyhmät (esimerkiksi järjestöt ja seurakunnat). Kilpailuviraston mielestä näkökulman tulisi olla ensisijaisesti koko kansantaloutta koskeva kuitenkin niin, että puheena olevat kohderyhmät olisivat tarkastelun operationaalisia elementtejä. Työryhmän esittämä jaottelu on vaikutusarvioinnin kannalta sinänsä riittävä. Hienojakoisempi jaottelu nostaisi tarpeettomasti esiin erityisryhmiä ja korostaisi intressiristiriitoja ja vaikeuttaisi siten päätöksentekijöiden työtä. Kaiken kaikkiaan periaatteena tulisi olla, että rationaalinen päätöksenteko edellyttää kokonaisarviota siitä, miten ehdotetun säädöksen suorat ja välilliset vaikutukset ilmenevät sen kohteina olevissa talousyksiköissä.
Kilpailuvirasto pitää tärkeänä työryhmän esittämää taloudellisista vaikutuksiltaan erilaisten vaihtoehtojen selvittämistä säädösehdotuksen laatimisen alkuvaiheessa. Eri ratkaisumallit edustavat erilaisia politiikkalinjauksia ja sen myötä ne myöskin edustavat erilaisia näkemyksiä siitä, miten taloudelliset vaikutukset jakaantuvat taloudenpitäjille kussakin vaihtoehdossa. Vaihtoehtojen vertailu on pohjana päätöksenteolle. Kun päädytään tietyn vaihtoehdon kannalle, on lisäksi vaikutusarviodokumentissa esitettävä, miksi kyseiseen ratkaisuun päädyttiin ja miksi muut vaihtoehdot hylättiin. Vaikutusarviodokumenttiin sovellettaisiin julkisuuslainsäädännön periaatteita. Kuuleminen säädösehdotuksesta tapahtuisi pyytämällä asiasta lausunto tai järjestämällä kuulemistilaisuus.
Kilpailuvirasto pitää perusteltuna työryhmän esitystä, jonka mukaan ohjeet taloudellisten vaikutusten arvioimiseksi tulisi rinnastaa oikeudelliselta sitovuudeltaan hallituksen esityksen laatimisohjeisiin. Tämän mukaisesti vastuu säädösehdotuksen vaikutusten arvioinnista ja vaikutusarviodokumentin sisällöstä kuuluisi asianomaiselle ministeriölle. Vankka taloudellinen asiantuntemus onkin jokaisen hallinnonalan elinehto. Työryhmä joutuu toteamaan, ettei ministeriöissä useinkaan ole riittävää asiantuntemusta vaikutusarvioiden laatimiseksi itsenäisesti. Valtionhallinnon henkilöstöpolitiikassa tulisikin jatkossa korostaa riittävän taloudellisen asiantuntemuksen hankkimista kaikille hallinnonaloille. Kilpailuviraston mielestä on perusteltua hyödyntää ensisijaisesti hallinnonalan sisäistä asiantuntemusta ja vasta toissijaisesti turvautua ulkopuolisiin tutkimuslaitoksiin ja kehittämiskeskuksiin. Ulkopuolisten tahojen asiantuntemusta voitaisiin tarvittaessa hyödyntää, kuitenkin viranomaisten tarkoin rajaamalla tavalla merkittävien, monimutkaisten ja laajavaikutteisten säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten seikkaperäisessä analysoinnissa.
Kilpailuvirasto pitää erittäin tärkeänä, että säädösten taloudellisia ja muita vaikutuksia seurataan sen jälkeen kun säädös on tullut voimaan. Tämä on perusteltua säädösten ja määräysten todellisten vaikutusten (mukaan lukien pitkäkestoisemmat rakennevaikutukset) selvittämiseksi. Päätösten ja lausuntojen vaikuttavuusarviointi on myös kilpailuviranomaisten työssä keskeinen kehittämishanke. Työryhmä ehdottaa taloudellisten vaikutusten seurantavastuuta valtiovarainministeriölle. Suuren merkityksensä vuoksi asiaa tulisi kuitenkin valmistella työryhmämuistiossa esitettyä perusteellisemmin.
Kuluvan vuosikymmenen aikana on toteutettu eräitä suurehkoja kilpailun vapauttamiseen tähtääviä lainsäädäntöhankkeita kuten esimerkiksi teletoimintalaki ja sähkömarkkinalaki. Lakien tultua voimaan on markkinoiden reagointi ollut osaksi odottamatonta. Edellä esimerkinomaisesti mainittuja toimialoja koskevat yhteydenotot Kilpailuvirastoon ovat myös lisääntyneet. Lakien melko nopea tarkistaminen ja täsmentäminen esimerkiksi ministeriöiden päätöksillä on ollut tarpeen. Työryhmän esittämä säädösten vaikutusten seuranta ja evaluointi on perusteltua, koska näin voidaan selvittää mitä vaikutuksia säädös on saanut aikaan ja kuinka sille asetetut tavoitteet ovat toteutuneet. Vaikutusten arviointia on pidettävä merkittävänä osana kaikkea sääntelypolitiikkaa.
Kilpailuviraston täydennysesitykset työryhmän esitykseen
Kilpailuviraston tehtävänä on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Kilpailuvirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi ja tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi.
Kilpailua voivat rajoittaa, estää ja vääristää muun muassa säännökset ja määräykset, jotka
- sääntelevät joko välittömästi tai välillisesti tietyn tavaran tai palveluksen hintaa tai hinnoitteluperustetta,
- estävät tai vaikeuttavat uusien koti- tai ulkomaisten yritysten tuloa markkinoille,
- antavat taloudellista etua jollekin elinkeinonharjoittajalle niin, että vastaavat edut eivät ole muiden markkinoilla toimivien saatavilla,
- ohjaavat kysyntää tai tarjontaa muuttaen yksittäisten elinkeinonharjoittajien välisiä kilpailuolosuhteita,
- luovat pitemmällä aikavälillä keinotekoisia kannustinvaikutuksia vaikuttaen näin esimerkiksi yritysten investointihalukkuuteen.
Yleisesti voidaan todeta, että mitä läheisemmin ja kiinteämmin tietty säädös tai määräys liittyy yksittäisen elinkeinotoiminnan harjoittamiseen, sitä todennäköisemmin se vääristää kilpailuolosuhteita. Kokonaisvaltaisemmat, esimerkiksi koko toimialaa koskevat säädökset eivät ehkä ole kotimarkkinoiden toimivuuden kannalta yhtä vahingollisia mutta yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn ja markkinoilla menestymisen kannalta niillä saattaa olla merkittäviä ei-toivottuja kilpailuvaikutuksia.
Aikaisemmat kilpailuasioita koskevat kannanotot
Valtioneuvoston kanslia antoi 15.12.1989 kirjeellään (836/120/89 VNK) ministeriöille ohjeen kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta säädösvalmistelussa. VNK viittaa kirjeessään talouspoliittisen ministerivaliokunnan 24.11.1989 hyväksymään kilpailun edistämistä koskevaan toimenpideohjelmaan, jossa on korostettu sitä, että uusiin säädöksiin ei sisällytettäisi kilpailua rajoittavia säännöksiä ja määräyksiä.
Kilpailupoliittisten näkökohtien huomioon ottamiseksi VNK kehottaa ministeriöitä ennen kilpailua jossain muodossa rajoittavien säännösten tai määräysten antamista hankkimaan asiasta Kilpailuviraston lausunnon. Lausunnon sisällöstä tulee antaa tarpeellinen selvitys asiaa koskevassa esittelymuistiossa.
Kilpailulainsäädännön uudistamisen yhteydessä kauppa- ja teollisuusministeriö kirjeessään ministeriöille 28.8.1992 (25/351/92 KTM) muistutti ministeriöitä edellä mainitusta valtioneuvoston kanslian antamasta kehoituksesta pyytää kilpailuviraston lausunto ennen kilpailua mahdollisesti rajoittavien säännösten tai määräysten antamisesta. VNK:n antama ohje on edelleen voimassa.
Kilpailupoliittisten näkökohtien huomioonottaminen säädösvalmistelussa
Työryhmämuistion sivulla 30 mainitaan, että ympäristöministeriössä on valmisteltu muistiota ympäristöä ja kauppa- ja teollisuusministeriössä yritystoimintaa koskevien vaikutusten arvioinnista säädösvalmistelussa. Kilpailuvirasto ei pidä perusteltuna sitä, että kukin erityinen taho laatii omat ohjeensa näkökantojensa huomioon ottamiseksi säädösvalmistelussa. Tällaista hajanaista vaikutusanalyysia ei voida käyttää työryhmän tarkoittamana koordinaatiovälineenä, jonka avulla olisi mahdollista sovittaa yhteen eri politiikkalohkojen tavoitteet. Kokonaisvaltaisempi analyysi, joka sisältää eri politiikkalohkojen tavoitteet, antaa päätöksentekijöille paremmat mahdollisuudet punnita eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia ja tehdä valintoja eri vaihtoehtojen välillä.
Mikrotaloudelliset perusteet auttavat ymmärtämään myös talouden yleisempiä, makrotason ilmiöitä. Mikrotaloudessa kilpailu on keskeinen elementti ja kilpailupolitiikka onkin lähtökohtaisesti mikrotaloudelliseen analyysiin perustuvaa politiikkaa. Toisaalta elinkeinonharjoittajien reaktiot kilpailuviranomaisten toimenpiteisiin voivat olla siinä määrin hitaita, että kilpailuvaikutukset markkinoilla ilmenevät vasta jonkin ajan kuluttua toimenpiteiden jälkeen, mikä oikeuttaa pitämään kilpailupolitiikkaa kokonaistaloudellisilta vaikutuksiltaan yleisen tason rakennepolitiikkana.
Työryhmän ehdotuksen liitteessä 1 esitetään näkemyksiä säädöksen ja muiden vaihtoehtojen eri kohderyhmiin liittyvien vaikutusten arvioimiseksi. Edellä sanottu merkitsee sitä, että kilpailuvaikutusten arviointi tulee sisällyttää esitettyihin taloudellisten vaikutusten arvioihin kohdassa b), jossa käsitellään elinkeinoelämään kohdistuvia vaikutuksia (jotka välillisesti kohdistuvat myös kotitalouksiin) sekä kohdassa f), jossa selvitetään vaikutuksia kansantalouden eri osatekijöihin.
Valtioneuvoston elinkeinopoliittisessa selonteossa todetaan yritystoiminnan olevan keskeinen osa kansantalouden perustaa. Pyrkimys on siihen, että yhteiskunnan kokonaiskehitystä tukevat yrittämisen edellytykset olisivat mahdollisimman tasapuoliset ja suotuisat. Kauppa- ja teollisuusministeriössä valmisteltu teollisuuspoliittinen visio toteaa taloudellisen kilpailun olevan ehkä tärkein yksittäinen kansantalouden tehokkuuteen vaikuttava tekijä. Kilpailua haittaavaa julkista sääntelyä on purettava eikä julkisen vallan yritystoiminta saa vinouttaa kilpailua. Kilpailuvirasto pitääkin työryhmän esityksen suurimpana puutteena sitä, ettei kilpailunäkökohtia ole otettu huomioon itse muistiotekstissä.
Terveen ja toimivan kilpailun kannalta säädösten ja määräysten elinkeinoelämään kohdistuvat vaikutukset ovat ensisijaisia (kohta b). Edellä selostetulla tavalla säädökset usein vaikuttavat yrityksen/toimialan suorituskykyyn muuttamalla yritysten suhteellista asemaa markkinoilla antaen näin joillekin yrityksille perusteetonta kilpailuetua toisiin nähden. Tämä ei ole kilpailupoliittisten tavoitteiden mukaista. Säädösehdotuksesta seuraavaa kilpailuolosuhteiden muuttumista tulisi arvioida etukäteen elinkeinoelämän toiminnan tehokkuuden kannalta ja jälkikäteen elinkeinoelämän rakenteen ja toimintatapojen muutoksen kannalta.
Kilpailunäkökohtien huomioon ottaminen voi tapahtua myös kokonaistaloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä (kohta f). Se on perusteltua tehdä tässä yhteydessä erityisesti silloin, kun on kysymyksessä säädösehdotus, jonka vaikutukset ovat laajakantoisia ja taloudellisilta arvoiltaan merkittäviä. Kilpailun näkökulmasta säädösehdotuksia on arvioitava erityisesti, kun ne vaikuttavat yritysten alalle pääsyyn, markkinoihin, yritysten kilpailukykyyn ja taloudellisen toiminnan kannustimiin.
Säädösehdotusten kilpailuvaikutusten arviointi on erityisen perusteltua silloin, kun arvioidaan talousarvion ulkopuolisia valtiontalouden osa-alueita (ehdotuksen liite 1, kohta c, valtion liiketoiminta).
Vaikutusselvityksen laajuuden osalta (ehdotuksen liite 4, kohta 4.5) Kilpailuvirasto kannattaa Ruotsin mallin mukaista menettelyä, jossa vaikutuksiltaan vähämerkitykselliset ja yksinkertaiset asiat esitetään summaarisesti ja monimutkaisista ja merkittävistä tehdään kattavampi, huolellinen selvitys. Näin tulisi menetellä ainakin siihen asti, kunnes vaikutusanalyysidokumenttien laadinta on tullut osaksi lainvalmistelijan normaalia työtä.
Kilpailuvirasto on edelleenkin valmis osallistumaan säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arviointiin valtioneuvoston kanslian ohjeissa ilmoitetulla tavalla joko lausunnonantajana vaikutusarviodokumentista tai asiantuntijana säädösehdotuksen esivalmisteluvaiheessa.
päivitetty 24.4.2003