Ympäristöministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa asetusehdotuksista, jotka koskevat Suomen rakentamismääräyskokoelman osien C3, D2 ja D3 uusimista. Asetusehdotusten tavoitteena on käytännössä tiukentaa uudisrakentamista koskevia energiatehokkuusmääräyksiä siten, että rakentamisessa siirryttäisiin yhä enemmän kohti matalaenergiarakentamista.
Lausuntopyynnössä on todettu, että nyt kyseessä olevat muutokset, joiden on suunniteltu tulevan voimaan 2010, koskevat pääasiassa jo voimassa olevien määräysten lukuarvoja, eikä esimerkiksi rakentamismääräysten nykyistä rakennetta ole tarkoitus muuttaa. Lausuntopyynnössä on kuitenkin viitattu siihen, että rakentamismääräysten rakenteen muutos ja seuraavat tiukennukset lukuarvoihin on tarkoitus toteuttaa vuonna 2012, jolloin siirryttäisiin kokonaisenergiakulutukseen ja primäärienergiakertoimien käyttöön perustuvaan sääntelyyn.
Kilpailuviraston käsityksen mukaan nyt ehdotetut muutokset liittyvät Euroopan unionin uusiin ilmasto- ja energiapoliittisiin linjauksiin, joihin myös Suomi on unionin jäsenvaltiona jo osaltaan sitoutunut. Yleisesti on tiedossa, että asumisen ja rakentamisen energiankulutukseen liittyy kokonaistaloudellisesti merkittävää säästöpotentiaalia, jonka hyödyntäminen on ilmeisen välttämätöntä ilmastonmuutoksen ehkäisemisen ja torjumisen näkökulmasta — joskin selvästi merkittävin säästöpotentiaali on jo olemassa olevan asuntokannan korjausrakentamisessa eikä niinkään uudisrakentamisessa.
Kilpailuvirasto ei näe erityisiä syitä vastustaa Euroopan unionin ilmasto- ja energiapoliittisiin linjauksiin sisältyviä tavoitteita pienentää myös uudisrakentamisen energiakulutusta. Erityisen myönteisenä asiana virasto pitää jäljempänä täsmennettävin perustein lausuntopyyntöön sisältyvää tavoitetta siirtyä vuonna 2012 kokonaisenergian kulutukseen ja primäärienergiakertoimien käyttöön perustuvaan sääntelyyn. Sen sijaan mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi suunniteltuihin toimenpiteisiin liittyy useita ongelmallisia näkökohtia, joihin virasto pitää tarkoituksenmukaisena kiinnittää huomiota.
Virasto haluaa kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettujen muutosten tosiasiallisten kilpailu- ja markkinavaikutusten arviointia vaikeuttaa merkittävästi riittävän yksityiskohtaisten perustelumuistioiden puuttuminen. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan rakentamismääräykset ovat asetuksia, joiden antaminen edellyttäisi hyvän lainsäädännön laatimisperiaatteiden mukaisesti riittävän yksityiskohtaisesti esitettyjä perusteluja mukaan lukien alustavat vaikutusarvioinnit. Riittävän aikaisin ja perusteellisesti toteutetuilla vaikutusarvioinneilla voidaan helpommin tunnistaa muun muassa mahdolliset kilpailuesteet sekä lisätä todennäköisyyttä siitä, että sääntelyssä suositaan yleisesti ottaen sellaisia ratkaisuja, jotka eivät tarpeettomasti tai liiallisesti rajoita kilpailua. Perusteluista ei esimerkiksi selviä se, onko markkinoilla varmuudella riittävästi tulevat määräykset täyttäviä vaihtoehtoja. Huolellista etukäteisarviointia puoltaakin osaltaan se, että lainsäädännön tai sääntelyn kautta luodut kilpailunesteet voivat olla vaikutuksiltaan jopa haitallisempia kuin yritysten aikaansaamat kilpailunrajoitukset.
Edelleen yksityiskohtaisten perusteluiden puuttumisen vuoksi epäselväksi jää muun muassa ehdotetun uuden kansallisen sääntelyn suhde EU-tasoiseen sääntelyyn, jonka yhtenä keskeisenä yleisenä lähtökohtana on kilpailun lisääminen turvaamalla tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus unionin sisällä. Ehdotettu uusi kansallinen sääntely näyttäisi esimerkiksi tietyin osin olevan vastoin rakennusten energiatehokkuusdirektiiviä, erityisesti sen artikloja 3—5. Lähtökohtaisesti kilpailua edistävän rakennusalan energiatehokkuuden sääntelyn tulisi pohjautua jo olemassa olevaan ylikansalliseen sääntelyyn ja sen käytännön toteuttamista tukeviin ylikansallisiin EN-standardeihin.
Ehdotettujen muutosten vaikutusten arviointia vaikeuttaa myös useiden rakennusten energiatehokkuuteen liittyvien ja sisällöltään osin erisuuntaisten muutosten toteuttaminen hyvin nopeassa aikataulussa. Viimeisimmät rakennusten energiatehokkuuteen liittyvät määräykset tulivat voimaan vuonna 2008. Nyt ehdotetaan muutoksia, jotka tulisivat voimaan vuonna 2010. Tämän jälkeen vuonna 2012 siirryttäisiin kuitenkin käytännössä kokonaan uuteen järjestelmään. On varsin todennäköistä, että ehdotuksen aikataulu aiheuttaa epätietoisuutta ja vastustusta markkinatoimijoiden keskuudessa etenkin, kun vuoden 2012 sinänsä myönteisen muutoksen täsmällisempi sisältö ja toteuttamistapa jää tässä yhteydessä epäselväksi.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan merkittävämpi ongelma ehdotetuissa muutoksissa liittyy kuitenkin siihen, että vuonna 2010 voimaan tuleviksi suunnitellut muutokset pahimmillaan vähentävät markkinoilla tarjolla olevien vaihtoehtojen määrää ja joka tapauksessa asettavat eräät markkinoilla tarjolla olevat vaihtoehdot keskenään eriarvoiseen asemaan. Tämä ongelma on epäsuorasti myönnetty myös lausuntopyynnössä, jossa on viitattu tarpeeseen turvata perinteinen hirsirakentaminen muita seinärakenteita lievemmillä vaatimuksilla siihen saakka, kunnes siirrytään edellä tarkoitettuun kokonaan uuteen järjestelmään.
Kilpailuviraston tietojen mukaan hirsirakenteet eivät kuitenkaan ole ainoa uusien määräysten takia epäedulliseen asemaan joutuva seinärakennetyyppi, eikä muistiossa ole juurikaan perusteltu nimenomaan hirsirakenteiden muita lievempiä määräyksiä. Edelleen on hyvin mahdollista ja osin jopa todennäköistä, että vastaavia ongelmia ilmenee myöhemmin myös muissa tuotetyypeissä, joita ehdotetut muutokset koskevat. Vastaavasti eräät rakennustuoteteollisuuden haarat, joiden tuotteiden käytön lisääminen tarjoaa varsin yksinkertaisen ja suoraviivaisen ratkaisun tavoiteltuun lämpöhäviön pienentämiseen, hyötyvät muihin toimijoihin nähden varsin selvästi ehdotetuista muutoksista. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan tällainen asetelma ei kannusta alan yrityksiä sekä ympäristötavoitteiden saavuttamista että markkinoiden toimivuutta edistävään innovointiin uusien ratkaisujen kehittämiseksi, mikä on kuitenkin pitkällä aikavälillä välttämätöntä myös asiaan liittyvien mittavien ilmastopoliittisten haasteiden näkökulmasta.
Kilpailuviraston havaintojen mukaan rakennusalan uutta sisällöllistä sääntelyä näytetään varsin säännönmukaisesti ehdotettavan suhteellisen pieninä osakokonaisuuksina tai yksittäisinä määräyksinä, jolloin uuden sääntelyn vaikutukset markkinoiden toimivuuden näkökulmasta, kustannusvaikutusten näkökulmasta tai muutoin eivät yleensä näytä kyseisessä yksittäistapauksessa erityisen merkittäviltä ainakaan kielteisessä mielessä. Niin markkinoiden toimivuuden kuten myös kustannusvaikutusten tai muiden vaikutusten kannalta ongelma muodostuukin ennen muuta siitä kokonaisasetelmasta, jossa muutoinkin runsaasti säännellyllä alalla uusia yksittäisiä määräyksiä tai vanhojen määräysten tarkennuksia tai tiukennuksia ehdotetaan jatkuvasti lisää.
Tämän kokonaisasetelman seurauksena uusia ja aikaisempaa parempia ratkaisumalleja ei kehitetä niinkään toimijoiden aloitteesta vaan enemmänkin viranomaisten aloitteesta tai määräyksestä. Jatkuvasti lisääntyvä julkinen sääntely näyttäisikin ylipäätään merkittävästi heikentäneen alan toimijoiden motivaatiota kehittää uusia toiminta- ja ratkaisumalleja erilaisiin haasteisiin. Myös nyt kyseessä olevien ehdotusten taustalla näyttäisi olevan ajatus tai oletus siitä, että toimijoiden vapaaehtoisin toimenpitein tavoitteisiin ei päästä, joten tavoitteiden saavuttaminen on varmistettava tiukkojen ja varsin nopeasti voimaan astuvien sisällöllisten määräysten kautta.
Kilpailuvirasto pitää mainittua ajattelutapaa erityisesti sen pitkän aikavälin markkinavaikutusten näkökulmasta ongelmallisena. Lyhyellä aikavälillä tarkasteltuna se, että viranomainen antaa sisällöllisiä määräyksiä tiettyjen tavoitteiden saavuttamisen varmistavista keinoista, saattaa olla nopein ja helpoin tapa varmistaa ainakin tiettyjen vähimmäistavoitteiden saavuttaminen. Pitkällä aikavälillä tämä johtaa kuitenkin helposti vaihtoehtojen vähenemiseen ja markkinadynamiikan osaltaan turvaavan innovatiivisuuden heikkenemiseen.
Edellä sanotun valossa Kilpailuvirasto pitääkin erityisen myönteisenä avauksena lausuntopyynnössä esille otettua tarkoitusta siirtyä mahdollisesti jo vuonna 2012 kokonaisenergian kulutukseen ja primäärienergiakertoimien käyttöön perustuvaan sääntelyyn. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan tämäntyyppinen sääntely merkitsisi monessakin mielessä markkinoiden toimivuuden näkökulmasta selvää edistysaskelta nykytilanteeseen verrattuna. Ensinnäkin, yksityiskohtaisen sisällöllisen sääntelyn tarve vähenee, kun sääntely perustuu toimijoille asetettuihin tavoitetasoihin ja niiden saavuttamisen arvioinnin pohjana olevaan laskentamenetelmään. Toiseksi, tällainen sääntely kohtelee eri toimijoita lähtökohtaisesti yhdenmukaisesti. Kolmanneksi, toimijoille jää enemmän mahdollisuuksia kehittää myös uusia innovatiivisia ratkaisumalleja asetettuihin tavoitetasoihin pääsemiseksi. Kaiken kaikkiaan tämäntyyppinen sääntely varmistaisi nykyistä paremmin sekä riittävän vaihtoehtojen määrän että uusien ja parempien vaihtoehtojen kehittämisen markkinoilla.
Kilpailuvirasto kannattaakin mahdollisimman nopeaa siirtymistä kokonaisenergian kulutukseen ja primäärienergiakertoimien käyttöön perustuvaan sääntelyyn. Samalla virasto huomauttaa olevansa tietoinen siitä, että tämä merkitsisi varsin perustavaa muutosta sekä yleisen ajattelutavan että teknisen toteutuksen tasolla niin markkinatoimijoiden kuin muidenkin sidosryhmien näkökulmasta. Virasto esittääkin, että ympäristöministeriön tulisi mahdollisimman pian laatia konkreettinen toimenpideohjelma muutokseen liittyvien haasteiden täsmällisemmäksi hahmottamiseksi sekä muutosprosessin etenemisen varmistamiseksi.
Kilpailuvirasto katsoo lausuntopyynnössä ehdotettujen muutosten tavoitteiden olevan lähtökohtaisesti kannatettavia mutta niiden käytännön toteutukseen sisältyvän tarkentamista edellyttäviä yksityiskohtia.
päivitetty 8.9.2008