Dnro 1012/14.00.20/2011, 13.1.2011

Ympäristöministeriö
Lausuntopyyntönne 16.12.2011

Asuntopoliittisen ohjelman valmistelu

Ympäristöministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa valtioneuvoston asuntopoliittisen toimenpideohjelman valmisteluun liittyen. Lausuntonaan Kilpailuvirasto toteaa seuraavan.

Rakennusalan kilpailuintensiteetti on suhteellisen heikko, vaikka alan markkinarakenne ei edelleenkään ole kaikkein keskittyneimpiä. Kilpailuvirasto on aikaisemmassa alaa koskeneessa laajassa selvityksessään (1/2008) todennut, että alhaisen kilpailuintensiteetin syyt palautuvat huomattavassa määrin siihen, että julkisen vallan toimenpitein on vähitellen luotu sellainen institutionaalinen toimintaympäristö, joka ei pakota tai kannusta erityisen voimakkaaseen kilpailuun.

Keskeisimpänä tällaisena institutionaalisen ympäristön piirteenä Kilpailuvirasto pitää edelleen maapolitiikkaa ja kaavoitusta sekä tähän liittyvää tonttien luovutuspolitiikkaa. Maapolitiikan ja erityisesti kaavoituksen ongelmia ja keinoja on selvitetty varsin paljon. Edellisellä hallituskaudella tehtiin myös monia korjaavia toimenpiteitä, joilla voidaan olettaa olevan osaltaan myönteistä vaikutusta myös markkinoiden toimivuuden näkökulmasta. Silti tällä osa-alueella on kuitenkin viraston arvion mukaan edelleen mahdollisuuksia toiminnan kehittämiseen. Samalla virasto kuitenkin huomauttaa, että monet esimerkiksi edellisellä hallituskaudella toteutetuista toimenpiteistä voidaan nähdä varsin teknisinä, eikä ongelman ytimeen puuttumiseksi vieläkään ole riittäviä keinoja tai rohkeutta yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Esimerkiksi kunnallinen tontinjakopolitiikka on kaavoitusta vähäisemmälle huomiolle jäänyt asia, jonka avoimuuden kehittämistä näyttäisi olevan tarvetta pohtia enemmän ja konkreettisemmin.

Toinen edellä tarkoitettu institutionaalisen ympäristön piirre on rakennusalan huomattavan runsas julkinen sääntely. Ympäristöministeriö järjesti edellisellä hallituskaudella nk. normitalkoot, joiden tulokset jäivät viraston arvion mukaan varsin vaatimattomiksi. Viraston näkemyksen mukaan tämä johtui osin jo hankkeen tehtävänannosta tai kysymyksenasettelusta, jossa korostettiin voimakkaasti sääntelystä aiheutuvia turhia kustannuksia. Virasto huomauttaa, että sääntelyn toimivuuden, tarkoituksenmukaisuuden ja vaikutusten arviointi on huomattavan moniulotteinen kysymys, jota ei voida pelkistää sen suorien kustannusten tarkasteluun. Markkinoiden toimivuuden näkökulmasta ongelmana on erityisesti niin runsas ja yksityiskohtainen sääntely, ettei se juurikaan tarjoa toimijoille liikkumavaraa tai kannusteita toimintansa tai tuotteidensa kehittämiseen. Huomattavan runsas sääntely vaikuttaa kielteisesti myös alalle tuloon. Kaiken kaikkiaan rakennusalan sääntelyn kehittämiseksi on välttämätöntä antaa aikaisempaa suurempi painoarvo paremman sääntelyn ohjelmissa keskeisessä asemassa oleville vaikutusarviointimenettelyille painottaen nimenomaan taloudellisten vaikutusten riittävän huolellista kokonaisarviointia. Tältä osin sekä kansallisen että erityisesti kunnallisen tason sääntelyssä on huomattavasti kehittämisen varaa. Erityisesti kunnallisella tasolla kaavoituksesta, tonttipolitiikasta ja rakentamismääräyksistä päätettäessä paremman sääntelyn periaatteet ja niihin liittyvät vaikutusarviointimenettelyt näyttäisivät olevan vieläkin vieraampia kuin keskushallinnon tasolla.

Rakennusalan sääntelykehyksen ja siihen liittyvien menettelytapojen uudelleenarviointi on tarpeellista myös ylikansallisen standardisoinnin edistämisen näkökulmasta. Ylikansallisella standardisoinnilla pyritään rakennustuotedirektiivin tavoitteiden mukaisesti edistämään rakennustuotteiden rajat ylittävää kilpailua, jota voidaan pitää moneen muuhun alaan verrattuna suhteellisen vähäisenä. Ylikansalliset standardit eivät kuitenkaan vielä sinänsä turvaa kilpailun merkittävää lisääntymistä, ellei koko kansallista määräysrakennetta muuteta vastaamaan ylikansallisen standardisoinnin tavoitteita. Kansallinen määräysrakenne sisältää rakentamismääräyskokoelman määräykset sekä sitä usein täydentävän laajan kaupallis-teknisen dokumentaation. Tämän kansallisen määräysrakenteen uudistamistyö on edennyt varsin hitaasti, ja käytännön tulkinnoissa esiintyy edelleen selvästi kansallisen sääntelyn perinteestä lähteviä piirteitä. Myös tältä osin rakennusalan institutionaalista ympäristöä voidaan kehittää kilpailullisempaan suuntaan vauhdittamalla mainittuun prosessiin liittyvää ja väistämättä hyvin laajamittaista työtä, jonka tarve todettiin ilmeiseksi jo rakennuspoliittisen ohjelmatyöryhmän raporttien yhteydessä vuonna 2007.

Neljäs rakennusalan institutionaalisen ympäristön piirre, johon viraston arvion mukaan on syytä kiinnittää erityistä huomiota, liittyy omistusasunto- ja vuokra-asuntomarkkinoiden väliseen tasapainoon. Toimivat vuokra-asuntomarkkinat osaltaan rajoittavat rakennusliikkeiden hinnoitteluvapautta ja muuta markkinavoiman käyttöä loppuasiakkaisiin nähden. Sama vaikutus on riittävällä toimeliaisuudella yksityisessä omakotirakentamisessa, jonka suurimmat haasteet taas palautuvat jo edellä mainittuihin seikkoihin. Sinänsä varsin toimivilla vuokra-asuntomarkkinoilla on viime aikoina esiintynyt piirteitä, jotka voivat viedä kehitystä tässä tarkoitetun tasapainon näkökulmasta ongelmalliseen suuntaan. Nämä piirteet liittyvät ennen muuta yleishyödyllisten rakennuttajien ilmeiseen haluttomuuteen sitoutua rakentamaan uutta julkisesti tuettua vuokra-asuntotuotantoa ilman erityisehtoja ja osin jopa pyrkimykseen irrottautua vanhasta vuokra-asuntokannasta. Vaikka yleishyödyllisillä rakennuttajilla on ilmeisiä taloudellisia intressejä asiassa, eräitä sääntelyn yksityiskohtia lienee pakko arvioida uudelleen myös muuttuneen taloudellisen toimintaympäristön ja markkinatasapainon näkökulmasta. Julkisesti tuetun rakentamisen osalta erityistä huomiota on lisäksi syytä kiinnittää palveluasumiseen, jossa on viraston saamien tietojen mukaan ilmennyt eräitä yleistyessään kilpailuneutraliteettia vaarantavia ja markkinoiden toimintaa mahdollisesti vääristäviä piirteitä.

Kilpailuvirasto ja Kuluttajavirasto yhdistyivät 1.1.2013 Kilpailu- ja kuluttajavirastoksi: www.kkv.fi