Tausta ja normiperusta
Kilpailupolitiikan perustavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Historiallisen kokemuksen valossa vain kilpailu ja toimivat markkinat johtavat lopulta edullisempiin hintoihin, tehokkaampaan voimavarojen käyttöön sekä kuluttajien taloudellisen hyödyn lisääntymiseen. Lisäksi kilpailuprosessi luo vahvat kannusteet kehittää uusia teknisiä innovaatioita, parantaa tuotteiden laatua ja tehostaa tuotantoprosesseja. Kaiken kaikkiaan kilpailu ja toimivat markkinat ovat osoittautuneet keskitettyyn suunnitteluun ja sääntelyyn verrattuna ylivertaiseksi välineeksi ohjata taloudellisten voimavarojen käyttöä.
Markkinoiden toimivuutta on perinteisesti turvattu erityisesti kilpailuvalvonnan keinoin. Kilpailuvalvonnan rinnalle yhä olennaisemmaksi osaksi kilpailuviranomaisten työtä on noussut kilpailunedistäminen. Sillä tarkoitetaan kaikkia niitä kilpailuviranomaisen toimenpiteitä, joilla pyritään kilpailun ja markkinoiden toimivuuden turvaamiseen mutta jotka eivät perustu varsinaisen kilpailulainsäädännön valvontaan ja toimeenpanoon.
Kilpailulainsäädännön valvonta ja toimeenpano kohdistuu elinkeinonharjoittajiin ja niiden yhteenliittymiin. Sen sijaan kilpailunedistämistyö kohdistuu sääntelystä vastaaviin julkisiin organisaatioihin, ja se ilmenee ennen muuta kirjallisen ja suullisen viestinnän ja vuorovaikutuksen muodossa ilman mahdollisuutta oikeudellisten pakkokeinojen käyttöön.
Kilpailu- ja kuluttaja viraston kilpailunedistämistehtävästä on säädetty Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetussa laissa ja asetuksessa. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain (661/2012) 2 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi ja tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä huolehtii muista sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä.
Asetuksessa Kilpailu- ja kuluttajavirastosta (728/2012 ) täsmennetään muun ohella, että virasto seuraa ja tutkii kilpailuolosuhteita, elinkeinoelämään liittyvien säännösten ja määräysten valmistelua ja antaa lausuntoja toimialaansa liittyvistä kysymyksistä sekä tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi.
Aluehallintovirastot toimivat alueellisina kilpailuviranomaisina ja ovat siten myös mukana kilpailunedistämistyössä.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ja aluehallintovirastoille asetetun kilpailunedistämistehtävän taustalla on yleinen havainto siitä, että elinkeinonharjoittajien kartellien tai määräävän markkina-aseman väärinkäytön ohella kilpailu ja markkinoiden toimivuus voi merkittävästi rajoittua tai vääristyä myös julkisen sääntelyn ja yleensä julkisen vallan toimenpiteiden takia. Kilpailu- ja markkinavaikutusten huomioon ottaminen onkin osa yleistä paremman sääntelyn tavoitetta, johon on kiinnitetty runsaasti huomiota sekä kansallisesti että kansainvälisesti.
Myös Suomessa on jo pitkään kiinnitetty huomiota parempaan sääntelyyn. OECD:n Suomea koskevan paremman sääntelyn maaraportin (2010) mukaan täsmällisempi kuva paremman sääntelyn ja markkinoiden toimivuuden välisestä yhteydestä on kuitenkin alkanut jäsentyä täsmällisemmin vasta viime vuosina.
Pääkohteena oikeudellinen sääntely
Sääntelystä puhutaan usein ikään kuin se olisi selkeästi tunnistettava ja erillinen hallinnollinen toiminto, vaikka kyse on usein varsin monitahoisesta asiakokonaisuudesta. Perinteisen määritelmän mukaan sääntely on julkisen vallan pysyvää ja keskitettyä kontrollia yhteiskunnallisesti tärkeinä pidettyihin toimintoihin.
Suppeammassa merkityksessä sääntelyllä viitataan erityiseen määräysten ja säännösten koosteeseen, jonka noudattamista valvomaan on usein nimetty erityinen toimielin. Laajemmassa merkityksessä sääntelyllä tarkoitetaan myös kaikkia muita käyttäytymiseen vaikuttavia julkisen vallan toimenpiteitä kuten julkisia tukia, veroja, julkisia hankintoja, omistajaohjausta, kaavoitusta sekä julkista palvelutarjontaa. Sääntely voi siten olla luonteeltaan suoraa tai välillistä.
Taloudellisen toiminnan sääntely kattaa yhtäältä rakenteellisen sääntelyn, jolla säännellään markkinoiden rakennetta kuten markkinoille tulon ja markkinoilta poistumisen ehtoja. Toisaalta se kattaa myös käyttäytymissääntelyn, joka ohjaa käyttäytymistä markkinoilla kuten markkinointia. Kumpaakin näistä sääntelyn tyypeistä voidaan lähtökohtaisesti toteuttaa monin eri keinoin.
Keinoista tunnetuin on oikeudellinen velvoitesääntely, joka perustuu lakiin tai sitä täydentäviin alemman tason säännöksiin tai määräyksiin ja joka on luonteeltaan suoraa ja määräävää. Sääntelyä voidaan kuitenkin toteuttaa ja täydentää myös monilla muilla yhteiskunnallisen ohjauksen keinoilla kuten kannustin-, prosessi- ja itsesääntelyllä tai informaatio-ohjauksella.
Yhteiskunnallisen ohjauksen keinovalikoimaa on 2000-luvulla käytetty aikaisempaa monipuolisemmin siirtymällä puhtaasta normi- ja resurssiohjauksesta yhä enemmän asiakas- ja markkinalähtöiseen ohjaukseen. Käytännössä muiden ohjauskeinojen käyttö ei juuri koskaan ole johtanut velvoitesääntelyn kumoamiseen. Monista syistä velvoitesääntelyn määrä on päinvastoin lisääntynyt. Oikeudellinen velvoitesääntely onkin säilyttänyt keskeisen aseman yhteiskunnallisen ohjauksen välineenä, ja siksi myös kilpailunedistämistyöstä huomattava osa kohdistuu käytännössä nimenomaan oikeudelliseen velvoitesääntelyyn ja siitä päättäviin.
Painotukselle on vahvat perusteet: huonosti harkittu oikeudellinen velvoitesääntely voi pahimmillaan johtaa julkisiin kilpailunrajoituksiin, jotka voivat markkinoiden toimivuuden näkökulmasta olla pitkäikäisempiä ja yleensä myös vahingollisempia kuin yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamat kilpailunrajoitukset. Pääsääntöisesti kerran muodostunutta julkista kilpailunrajoitusta on lisäksi hyvin vaikea poistaa.
Kilpailuviranomaisen näkökulmasta erityisenä haasteena on, että sillä ei ole julkisiin kilpailunrajoituksiin tai yleensä julkisiin säännöksiin ja määräyksiin puuttumiseksi samanlaista toimivaltaa kuin elinkeinonharjoittajien aikaansaamien kilpailunrajoitusten kohdalla - ellei kyse ole kilpailunrajoituslain soveltamisalaan kuuluvasta julkisten yhteisöjen harjoittamasta elinkeinotoiminnasta. Julkisten kilpailunrajoitusten ehkäisemisessä on tämän vuoksi pohjimmiltaan kyse viestinnästä ja vakuuttavasta argumentoinnista.
Keinot ja tavoitteet
Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä on edistää kilpailua tarjoamalla asiantuntijapalveluita päätöksentekijöille ja muille viraston sidosryhmille. Käytännön keinoja kilpailunedistämistyössä ovat aloitteet, lausunnot, työryhmätyöskentely sekä muu viestintä.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi tehdä aloitteita kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Kilpailu- ja kuluttajavirasto antaa myös lausuntoja lakeja ja muita säännöksiä koskevista uudistuksista sekä osallistuu näitä valmisteleviin työryhmiin silloin, kun uudistuksilla on ilmeisiä kilpailu- ja markkinavaikutuksia. Virasto edistää kilpailua myös viestimällä elinkeinonharjoittajille, kuluttajille sekä sääntelystä päättäville kilpailusäännöistä ja markkinoiden toimivuuden merkityksestä tarkoituksenaan ehkäistä mahdollisten kilpailuongelmien syntymistä jo ennakolta.
Samansuuntaisesti vaikuttaa se, että nykyaikaisessa kilpailunedistämistyössä yleisenä lähtökohtana ei kuitenkaan ole sääntelyn purkaminen sinänsä vaan viisas sääntely, jolla viitataan määrällisesti oikein mitoitettuun ja laadullisesti täsmälliseen ja korkeatasoiseen sekä tuloksiltaan mitattavissa olevaan ja tosiasiallisesti vaikuttavaan sääntelyyn. Viisas sääntely on sääntelyä, joka on aidosti tarpeellista ja jonka hyödyt ylittävät selkeästi sen haitat.
Nykyaikaisessa kilpailunedistämistyössä yhtenä keskeisenä lähtökohtana on myös se, että kilpailunedistäminen ja kilpailusääntöjen valvonta tukevat ja vahvistavat toisiaan. Kilpailusääntöjen valvontaa voidaan monessa kohdin vahvistaa aktiivisella kilpailunedistämistyöllä, ja kilpailunedistämistyöltä puuttuu uskottavuutta, ellei se kytkeydy kilpailusääntöjen valvontaan liittyvään toimivaltaan ja tämän työn yhteydessä saatuun tietoon markkinoiden toimivuuden todellisista ongelmista.
Kilpailunedistämistyöhön väistämättä liittyvät resurssirajoitteet korostavat tarvetta suunnata voimavaroja suhteellisen pienten ja toisiaan seuraavien yksittäisten sääntelyongelmien sijasta laajempiin kokonaisuuksiin. Käytännössä tässä pyrkimyksessä kyse on nimenomaan paremman sääntelyn ohjelmissa sekä kansallisesti että kansainvälisesti julkilausuttujen periaatteiden tosiasiallisesta soveltamisesta myös lainsäädäntötyön ja sääntelyn arjessa. Parempi sääntely palvelee pääsääntöisesti jo sinänsä myös markkinoiden toimivuuden turvaamisen tavoitetta.
Parempi sääntely ja kilpailu
Asiakokonaisuutta on tarkasteltu laajemmin Kilpailuviraston julkaisussa Viisas sääntely – toimivat markkinat. Julkaisussa tarkemmin esitetyllä tavalla paremman sääntelyn tavoitteiden toteutumisen arvioinnin kannalta neljä kysymystä voidaan nostaa myös kilpailunäkökulmasta avainasemaan.
- Miten sääntelyä on perusteltu ja miten hyvin perustelut vastaavat esimerkiksi taloustieteessä esitettyjä perusteluja oikeudelliselle sääntelylle?
- Millaisten standardien varaan sääntelyn tarkoituksenmukaisuuden arviointi on rakennettu?
- Missä määrin ongelman ratkaisemiseksi käytettävissä olevat eri sääntelyvaihtoehdot on selvitetty ja miten näiden vaihtoehtojen paremmuutta on pyritty vertaamaan?
- Onko valituksi tulleen sääntelyvaihtoehdon vaikutuksia ylipäätään arvioitu ja onko vaikutusarviointi tehty asianmukaisesti?
Käytännössä mainittujen kysymysten takana on ensinnäkin ajatus siitä, että lähtökohtaisesti sääntelyn tulisi aina perustua johonkin selkeästi tunnistettuun markkinoiden toiminnan puutteeseen, joka sääntelyn avulla pyritään ehkäisemään tai korjaamaan.
Toiseksi on selkeästi määriteltävä, mitkä ovat onnistuneen sääntelyn mittapuut; toisin sanoen missä määrin tunnistettuun ongelmaan voidaan vaikuttaa tehokkaasti siten, että sääntelyn yhteiskunnalliset hyödyt selkeästi ylittävät sen haitat ja kustannukset.
Kolmanneksi on pohdittava sitä, onko oikeudellinen velvoitesääntely ylipäätään tarkoituksenmukaisin tapa pyrkiä vaikuttamaan tunnistettuun ongelmaan vai voitaisiinko yhteiskuntapoliittisiin tavoitteisiin päästä myös muilla velvoitesääntelyä korvaavilla tai täydentävillä ohjauskeinoilla.
Neljänneksi valitun sääntely- tai ohjausvaihtoehdon tosiasiallisia vaikutuksia on myös käytännössä yritettävä arvioida kuhunkin tilanteeseen soveltuvia asianmukaisia menetelmiä käyttäen.
Valmiita ja sellaisenaan kaikissa tilanteissa toimivia vastauksia ja ratkaisuja mainittuihin kysymyksiin ei ole. Sääntelyn toimivuus tai tarkoituksenmukaisuus on lopulta empiirinen kysymys, joka riippuu ensinnäkin kyseisen sääntelyn toteutuksen yksityiskohdista ja toiseksi kussakin tapauksessa vallitsevista olosuhteista. Käytännössä lainsäädäntö ja sääntely purkautuvat joukkoon yksityiskohtaisia eri vaihtoehtojen puntarointeja, ja sääntelyn yksityiskohdat varsin usein ratkaisevat sen, kuinka onnistuneena tiettyä sääntelyä voidaan pitää. Vastaavalla tavalla myös soveltuvuus kulloinkin vallitseviin olosuhteisiin on usein ratkaisevassa asemassa sääntelyn käytännön toimivuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta.
Näitä näkökohtia on avattu Kilpailuviraston julkaisussa Viisas sääntely - toimivat markkinat, jossa on tarkastelu lähemmin joukkoa yksittäisiä toimialaesimerkkejä markkinoiden toimivuuden turvaamisen ja siihen liittyvän paremman sääntelyn luomisen haasteen näkökulmasta. Toimialakohtainen tarkastelu on rajattu sellaisiin aloihin, joissa sääntely on tavalla tai toisella hyvin keskeinen osa taloudellista toimintaympäristöä ja joihin liittyy yhteiskunnallisen päätöksenteon näkökulmasta ajankohtaisia kysymyksiä. Toimialakohtaisen tarkastelun kohteena selvityksessä on 11 toimialaa, jotka on ryhmitelty väljästi neljään aihepiiriin, verkostot, ympäristö, julkinen elinkeinotoiminta ja muut. Esitysjärjestyksessä lueteltuna alat ovat seuraavat: 1) posti, 2) laajakaistamarkkinat, 3) pankit, 4) työeläkejärjestelmä, 5) rakentaminen, 6) kauppa, 7) jätehuolto, 8) kunnalliset liikelaitokset, 9) yleisradiotoiminta, 10) taksiliikenne ja 11) kaukolämpö.
Julkaisussa esitetyn toimialatarkastelun tavoitteena on ensisijaisesti ollut kuvata yksittäisten toimialojen sääntelyongelmia sellaisina kuin ne ovat viraston markkinoiden toimivuuden turvaamistehtävän näkökulmasta viime vuosina näyttäytyneet. Toiseksi toimialakohtaisen tarkastelun tavoitteena on samalla ollut kiinnittää huomiota sellaisiin näkökohtiin alakohtaisessa sääntelyssä, jotka ovat ilmeisen merkityksellisiä myös yleisemmän parempaa sääntelyä koskevan keskustelun kannalta.
Kilpailuneutraliteetin turvaaminen
Kaikki kilpailunedistämistyö ei liity suoraan oikeudelliseen velvoitesääntelyyn. Hyvä esimerkki muuntyyppisestä kilpailunedistämistyöstä koskee kilpailuneutraliteettia, joka taas tavallisesti liitetään nimenomaan julkisen vallan rooliin markkinoilla. Yleisesti kilpailuneutraliteetilla tarkoitetaan tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamista ylipäätään kaikille toimijoille markkinoilla. Erityisen merkittävänä kilpailuneutraliteettiin liittyvää kysymyksenasettelua on kuitenkin pidetty nimenomaan yksityisen ja julkisen tuotannon rajapinnassa.
Historiallisesti julkinen valta on ollut merkittävä toimija Suomen taloudessa. Valtion liikelaitoksilla ja yhtiöillä on ollut huomattava asema monilla markkinoilla. Kunnat ovat puolestaan olleet vastuussa hyvinvointipalvelujen järjestämisestä asukkailleen. Viime aikojen kehityksen takia raja julkisen ja yksityisen tuotannon välillä on kuitenkin hämärtynyt. Julkisen tuotannon aloja on alettu avata kilpailulle. Toisaalta julkinen tuotanto on joissakin tapauksissa laajentunut aloille, joilla aiemmin on toiminut vain yksityisiä yrityksiä.
Valtion liiketoimintayksiköiden osalta Kilpailuvirasto pyrki kilpailua avattaessa eri tavoin huolehtimaan siitä, etteivät valtion liiketoimintayksiköt käytä yksinoikeusasemaansa tai julkisiin palvelutehtäviin saamaansa verorahoitusta kilpailtuja markkinoita vääristävästi. Ongelmana on ollut julkisen tuotannon edelleen jatkuva osittainen suoja, joka tuo sekä mahdollisuuksia että kannusteita keinotekoiseen kilpailun rajoittamiseen.
Viime aikoina kilpailunedistämisen painopiste on julkisen sektorin osalta siirtynyt valtion liiketoiminnan tarkastelusta yhä enemmän kunnalliseen tuotantotoimintaan. Vaikka kunnilla on vapaus päättää siitä, miten palvelut tuotetaan, useimmat kunnat tuottavat palvelut edelleen itse omassa organisaatiossaan. Muun muassa kuntien talousvaikeudet ja väestön ikääntyminen luovat kuitenkin paineita uusien ratkaisujen kehittämiselle.
Uudet markkinaehtoiset toimintamallit voivat tässä tilanteessa tarjota ainakin perinteisiä malleja täydentäviä ratkaisuja julkisen talouden haasteellisessa tilanteessa. Samalla nämä toimintamallit voivat kuitenkin luoda kilpailuneutraliteettiongelmia kunnallisen ja yksityisen tuotannon rajapinnassa. Mahdollisuuksia ehkäistä näitä ongelmia on pohdittu laajasti muun muassa työryhmäraportissa "Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen "(VM 2010), joka laatimisessa Kilpailuvirasto oli osaltaan mukana.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston toteuttama tehokas kilpailuvalvonta ja kilpailunedistäminen edistävät osaltaan julkisten toimijoiden liiketoiminnan muuttumista kilpailuneutraaliksi ja antavat samalla välineitä harmaan talouden vastaiseen työhön.
päivitetty 21.12.2012