Osapuolet
Maanmittauslaitos
FM-Kartta Oy
Ratkaisu
FM-Kartta Oy:n (jäljempänä FM-Kartta) 31.10.2001 Kilpailuvirastolle osoittaman toimenpidepyynnön mukaan Maanmittauslaitos (jäljempänä MML) syyllistyy ajoittain määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla. Koska Kilpailuviraston tekemät selvitykset eivät kuitenkaan viittaa siihen, että MML olisi määräävässä markkina-asemassa kyseisillä markkinoilla, Kilpailuvirasto pitää tarpeettomana jatkaa FM-Kartan toimenpidepyynnössään esille tuomien MML:n menettelytapojen arvioimista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien kilpailunrajoituslain säännösten perusteella. Kilpailuvirasto ei näe tähän mennessä tehtyjen selvitysten perusteella myöskään tarvetta ryhtyä arvioimaan em. menettelytapoja muiden kilpailunrajoituslain säännösten perusteella.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Asian vireilletulo ja asian selvittäminen
Kilpailuvirasto vastaanotti 31.10.2001 FM-Kartan tekemän toimenpidepyynnön, jonka mukaan MML syyllistyy ajoittain määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään saalistushinnoitteluun ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla. Ilmakuviin perustuvina paikkatietopalveluina voidaan pitää muun muassa ilmakuvauksen tuloksena syntyviä maastotietoja (esimerkiksi korkeusmalleja ja tukipisteaineistoja), perinteisiä karttoja, digitaalisia karttoja ja ilmakuva-arkistopalveluita.
Osa ilmakuviin perustuvista paikkatietopalveluista tuotetaan kilpailulle avoimella ja osa kilpailulta suljetulla sektorilla. Kilpailulta suljettuun sektoriin on perinteisesti kuulunut MML:n harjoittama pienimittakaavaisten karttojen valmistus ja niihin liittyvät ilmakuvaukset. Nämä tehtävät on kustannettu valtion budjettivaroista. Yksityisen sektorin tekemät suurikaavaiset kartastotyöt ja niihin liittyvät ilmakuvaukset sekä metsätalouteen liittyvät ilmakuvaukset ja suunnittelutyöt ovat kuuluneet kilpailulle avoimeen sektoriin.
Toimenpidepyynnön mukaan MML pystyy valtion varoin kustannettujen resurssiensa avulla kilpailemaan yksityisten kartoitusyritysten kanssa kilpailulle avoimilla markkinoilla. MML:lla on käytössään valtion varoin kustannetut resurssit, muun muassa lentokone, kameralaitteistot, ilmakuvaskanneri, stereokartoituskojeet ja digitaaliset työasemat, joiden avulla MML suorittaa kilpailulta suljetulla sektorilla maastotietokantaan liittyvät ilmakuvaus- ja kartoitustehtävät.
MML pystyy hyödyntämään hallussaan olevaa maastotietokantaa ja muuta paikkatietoaineistoa, esimerkiksi tukipistetietoja ja korkeusmalleja, tuottaessaan kaupallisia paikkatietopalveluita kilpailulle avoimella sektorilla. Näiden palveluiden tuottamista varten FM-Kartta ja muut yksityiset kartoitusyritykset joutuvat ostamaan em. aineistoa MML:lta. FM-Kartta epäilee, että MML hyödyntää yksityisten kartoitusyritysten kanssa kilpaillessaan ilmaiseksi hallussaan olevaa aineistoa, samalla kun MML:n yksityiset kilpailijat joutuvat ostamaan vastaavat tiedot MML:lta ja siirtämään ko. kustannukset hintoihinsa.
Kilpailuvirasto aloitti ilmakuviin perustuvien paikkatietojen markkinoita ja MML:n toimintaa koskevan selvitystyön FM-Kartan laatiman toimenpidepyynnön perusteella. Kilpailuvirasto vastaanotti selvitystyöhönsä liittyen MML:lta, FM-Kartalta, muilta paikkatietopalveluita tuottavilta yrityksiltä ja joiltakin paikkatietopalveluita käyttäviltä asiakkailta vuosien 2002—04 aikana useita suullisia ja kirjallisia selvityksiä.
Asiaselostus ja päätöksen perustelut
Elinkeinonharjoittajat
MML on kiinteistötehtäviin, yleisiin kartastotehtäviin ja tietopalvelutehtäviin erikoistunut asiantuntijavirasto. Yleiset kartastotehtävät ovat toimenpiteitä valtakunnallisten perusmaastotietojen keräämiseksi, hallinnoimiseksi ja ylläpitämiseksi, yleisten maastokarttojen valmistamiseksi sekä maastokarttojen ja -tietojen saattamiseksi yleiseen käyttöön.
MML:lle myönnettiin valtion talousarviossa toimintamenomäärärahaa yhteensä 46,1 miljoonaa euroa vuodelle 2003. MML saa tuloja myös maksullisesta toiminnasta, jonka tuotot vuonna 2003 olivat 47,4 miljoonaa euroa, ja joista suurin osa oli julkisoikeudellisen tuotannon (maanmittaustoimitukset ja muu julkisoikeudellinen tuotanto) tuottoja. Markkinatuotannon tuotot olivat 11,9 miljoonaa euroa.
MML:n markkinatuotanto jakaantuu tietopalvelutuotteiden myyntiin ja tilaustuotantoon. Tietopalvelutuotteet ovat maanmittauslaitoksen tietovarastoja hyödyntäviä tuotteita, kuten graafiset kartat, digitaaliset tuotteet, kiinteistörekisteristä ja kiinteistötietojärjestelmästä annettavat otteet, asiakirja- ja karttaotteet, kauppahintarekisterin tuotteet, tulosteet ja kopiot.
MML:n markkinatuotantoon kuuluva tilaustuotanto perustuu MML:n ydintoimintaan. Tilauksesta tehtäviä tuotteita ja palveluita ovat mm. maksulliset selvitykset, maanmittaustoimituksiin liittyvät oheispalvelut, erilaiset kiinteistötehtäviin ja kartastotehtäviin liittyvät tilaustehtävät (maankäyttöpalvelut, massatilausarvioinnit, mittaukset, maastoonmerkitsemiset, räätälöidyt kartat), kuvatulkintaprojektit, paikkatietojen maksullinen tuotanto, vientipalvelut ja ilmakuvapalvelut (ilmakuvaukset, erilaisten ilmakuvatuotteiden valmistaminen). Markkinatuotannon tuloista (11,9 milj. euroa) tietopalvelutuotteiden osuus vuonna 2003 oli 73 prosenttia ja tilaustuotannon 27 prosenttia.
FM-Kartta on ilmakuvauspalveluita sekä ilmakuviin perustuvia paikkatietopalveluita tuottava yritys. FM-Kartan tuottamia paikkatietopalveluita ovat muun muassa kuvatuotteiden valmistus, digitaalinen kartoitus, fotogrammetriset mittaukset, geodeettiset mittaukset, metsäsuunnittelu ja -inventointi, paikkatietopalveluihin liittyvä konsultointi ja kehitystyö sekä ilmakuva-arkistopalvelu. FM-Kartan liikevaihto vuonna 2002 oli noin 4,73 miljoonaa euroa. FM-Kartalla on ilmoituksensa mukaan 60 prosentin markkinaosuus Suomea koskevien ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden tuotannossa.
Epäilty kilpailunrajoitus ja asiaan liittyvät kilpailunrajoituslain säännökset
Tuotemarkkinat, joihin FM-Kartan toimenpidepyyntö liittyy, ovat ilmakuviin perustuvien paikkatietojen markkinat. Nämä markkinat voidaan jakaa kolmiksi osamarkkinoiksi:
1. Kilpailulle avatut lopputuotemarkkinat, joilla toimii MML:n ja FM-Kartan lisäksi muita yksityisiä kartoitusyrityksiä;
2. Panostuotteiden markkinat, joilla MML toimii ilmakuviin perustuvien panostuotteiden toimittajana kartoitusyrityksille. MML tuottaa valtion budjettivarojen turvin rahoitettavien ilmakuvausten yhteydessä huomattavan määrän ilmakuviin perustuvia panostuotteita.
3. Suljetut lopputuotemarkkinat, joilla MML toimii yksin ja joita ei olla avattu kilpailulle.
Toimenpidepyynnön asiana on ollut arvioida, voiko MML panosmarkkinoilla olevan asemansa turvin ja/tai kilpailulta suljetun lopputuotesektorin olemassaolon vuoksi keinotekoisesti sulkea FM-Kartan pois kilpailulle avoimilta lopputuotemarkkinoilta tai muutoin rajoittaa kilpailua kilpailunrajoituslain vastaisesti lopputuotemarkkinoilla.
Fm-kartan selvitykset kilpailuvirastolle
FM-Kartta totesi 11.7.2002 Kilpailuvirastolle antamassaan suullisessa selvityksessä, ettei MML hinnoittele palvelujaan liiketaloudellisin perustein. Kilpailuviraston aloitettua selvitystyönsä MML:n käyttäytyminen ja hinnoittelukäytäntö tarjouskilpailuissa oli kuitenkin muuttunut vähemmän aggressiiviseksi. MML kuitenkin voittaa lähes poikkeuksetta maa- ja metsätalousministeriön järjestämät tarjouskilpailut metsien, peltojen ja peltovalvonnan ilmakuvauksista. FM-Kartta ostaa MML:lta ilmakuvauksiin perustuvaa aineistoa, kuten korkeusmalleja ja tukipisteaineistoja. Kyseisten tietojen hinnoittelu on asiallista, koska MML:n toiminta on Kilpailuviraston käsiteltävänä.
FM-Kartta toimitti 9.9.2002 Kilpailuvirastolle asiakirjoja, joita FM-Kartta pitää todisteina MML:n määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Nämä asiakirjat koskivat eri kuntien vuosina 1999—2001 järjestämiä tarjouskilpailuja ilmakuvauksista sekä ilmakuviin perustuvista paikkatietopalveluista.
FM-Kartta totesi 17.4.2003 Kilpailuvirastolle antamassaan suullisessa selvityksessä, että MML jatkaa kilpailua vääristävää markkinakäyttäytymistään. FM-Kartta viittasi MML:n toteuttamaan hinnoitteluun eri kaupunkien keväällä 2003 järjestämissä tarjouskilpailuissa. FM-Kartan 12.5.2003 virastolle toimittama lisäselvitys sisälsi tietoja vuoden 2003 kartoitushankkeista eri kaupunkien osalta. Lisäksi Kilpailuvirasto vastaanotti kesän 2003 aikana eräiden kaupunkien ilma- ja ortokuvauksia koskevia tarjouspyyntö- ja tarjousasiakirjoja. FM-Kartta toimitti 8.10.2003 Kilpailuvirastolle FM-Karttaa koskevat kustannusarviotaulukot, jotka koskivat kolmessa eri kaupungissa suoritettavia ilmakuvauksia vuonna 2003.
FM-Kartta totesi 29.6.2004 Kilpailuvirastolle antamassaan suullisessa selvityksessä olevansa ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla markkinajohtaja markkinaosuutensa puolesta. MML:n markkinaosuus on ollut laskussa, ja MML on tällä hetkellä kolmanneksi suurin toimija kilpailulle avoimilla ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla. MML:n liikevaihto sellaisten kaupallisten palveluiden osalta, joita myös FM-Kartta tuottaa, on FM-Kartan arvion mukaan noin miljoona euroa. MML ei ole vuoden 2004 aikana hinnoitellut palveluitaan aggressiivisesti, mikä FM-Kartan mukaan johtunee Kilpailuviraston selvitystyöstä. FM-Kartta kuitenkin totesi, että MML on aiemmin syyllistynyt satunnaisesti alihinnoitteluun kaupallisilla markkinoilla. FM-Kartan mukaan ei ole olemassa selviä sääntöjä sen suhteen, mitkä kartoitustyöt tulevaisuudessa tulisi hoitaa yksinomaan viranomaispalveluna ja mitkä olisivat kaupallisen kilpailun piirissä.
FM-Kartta totesi 8.9.2004 Kilpailuvirastolle antamassaan suullisessa selvityksessä, että vaikka MML tuottaakin yleisiin kartastotehtäviin liittyen huomattavan määrän paikkatietoja, ei MML:lla kuitenkaan ole yksinoikeutta kyseisten paikkatietojen tuottamiseen. FM-Kartta pystyy tuottamaan kaikkia sellaisia panostekijöinä käytettäviä paikkatietoja, joita MML tuottaa. FM-Kartta kuitenkin toteaa, että MML tuottaa huomattavan määrän paikkatietoja verovarojen turvin yleisten kartastotehtävien yhteydessä, mistä johtuen MML on panostekijöinä käytettävien paikkatietojen osalta määräävässä markkina-asemassa. FM-Kartan mukaan MML:n hinnoittelu panostekijöinä käytettävien paikkatietojen osalta on kuitenkin kaikille osapuolille asiallista.
Ulkomaisten kilpailijoiden määrä tulee Suomea koskevien ilmakuviin perustuvien paikkatietojen markkinoilla FM-Kartan käsityksen mukaan kasvamaan. Ulkomaisilla kilpailijoilla ei ole tällä hetkellä toimipisteitä Suomessa, eikä toiminta Suomea koskevien ilmakuviin perustuvien paikkatietojen markkinoilla välttämättä edellytäkään fyysistä etabloitumista Suomeen. Ulkomaiset yritykset osallistuvat kuitenkin ainoastaan suurimpiin Suomea koskeviin hankkeisiin ulkomailta käsin, sillä tuotantokaluston siirtäminen ulkomailta Suomeen ei ole kannattavaa pienissä hankkeissa. FM-Kartan arvion mukaan Suomen markkinoilla tulee vuonna 2005 kotimaisten yritysten lisäksi ulkomailta käsin toimimaan ainakin Swede Survey Ab, Terratec AS, Scankort AS ja Covi AS.
FM-Kartta totesi 12.11.2004 Kilpailuvirastolle antamassaan selvityksessä, että MML osallistuu ilmakuvausprojektien ja kuvatoimitusten tarjouskilpailuihin. Lisäksi MML on saanut vuosittain suorittaakseen maataloustukien kaukokartoitusvalvonnan, jonka maa- ja metsätalousministeriö on kilpailuttanut. Edellä mainittujen töiden kokonaisvolyymi on FM-Kartan arvion mukaan noin 2 miljoonaa euroa. Edellä mainituissa töissä MML voi halutessaan hinnoitella tarjouksensa todellisia kustannuksia selvästi alhaisemmiksi. Toisin kuin edellä mainittujen töiden osalta, MML ei kohtaa merkittävää kilpailua muussa markkinasuoritetuotannossaan. Valtion tulo- ja menoarvioiden mukaan MML:n markkinasuoritteista saamat tulot ovat olleet vuosittain noin 12 miljoonaa euroa.
Mml:n selvitykset kilpailuvirastolle
MML totesi 7.2.2002 Kilpailuvirastolle antamassaan selvityksessä, ettei MML:n budjettirahoitteisia resursseja hyödynnetä epäasiallisella tavalla kaupallisessa toiminnassa. Mikäli MML käyttää markkinasuoritteiden tuotannossa ja myynnissä budjettirahoitteisen tuotannon yhteydessä syntynyttä osaamista ja laitteita, niiden käytöstä aiheutuvat kustannukset velotaan aina asiakkaalta. Myöskään maastotietoaineistoa ei hyödynnetä ilmaiseksi, vaan aineiston hinnaston mukainen hinta irrottamiskuluineen lasketaan mukaan tarjoukseen ja tuotteen hinnoitteluun.
MML:n mukaan FM-Kartan esittämät väitteet MML:n kilpailunrajoituslain vastaisesta toiminnasta eivät perustu mihinkään konkreettiseen tapaukseen, eikä niitä siten ole voitu myöskään perustella. MML:ssa erinäisten tietokantojen ylläpito ja tietopalvelu on säädetty laitoksen tehtäväksi. Vaikka MML:lla olisikin hallussaan olevien tietojen osalta määräävä markkina-asema, se ei merkitse kilpailun vääristymistä, sillä määräävän markkina-aseman saaminen ei ole kiellettyä.
MML on 5.3.2002 Kilpailuvirastolle tekemässään selvityksessä ja sen liitteissä tehnyt yksityiskohtaisesti selkoa FM-Kartalle vuosina 2000—02 myymistään tukipiste- ja maastotietoaineistoista. Em. selvityksen ja sen liitteiden perusteella on havaittavissa, että FM-Kartan hankkimien tukipiste- ja maastotietojen rahallinen arvo on vähäinen suhteessa FM-Kartan liikevaihtoon ja kokonaiskustannuksiin.
MML on tehnyt virastolle selkoa eräiden kaupunkien ilmakuvauksia ja ilmakuviin perustuvia paikkatietopalveluita koskevista tilaustöistä vuoden 2001 osalta.
Muiden kartoitusyritysten selvitykset kilpailuvirastolle
Suomalainen insinööritoimisto Oy ja Suomen Kartoitus ja Mittaus SKM Oy totesivat Kilpailuvirastolle 29.6.2004 antamissaan suullisissa selvityksissä, että FM-Kartalla on johtava asema kilpailulle avoimilla ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla. MML hallitsee peruskarttojen kuvausmarkkinoita, sillä se tuottaa peruskartat lakisääteisenä tehtävänään. Kilpailulle avoimilla paikkatietopalveluiden markkinoilla ei ole havaittavissa alihinnoittelua.
Kilpailuviraston johtopäätökset saaduista selvityksistä
Arvioitaessa MML:n mahdollista määräävää markkina-asemaa sekä mahdollista syyllistymistä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, on tarkasteltava MML:n asemaa ja toimintaa sekä kilpailulle avoimilla ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla että panosmarkkinoilla. Lisäksi on arvioitava, voiko MML panosmarkkinoilla olevan asemansa turvin ja/tai kilpailulta suljetun lopputuotesektorin olemassaolon vuoksi keinotekoisesti sulkea FM-Kartan pois kilpailulle avoimilta lopputuotemarkkinoilta. Keinotekoinen poissulkeminen on mahdollista toteuttaa kilpailulle avoimien ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoiden osalta alihinnoittelulla ja samanaikaisesti panosmarkkinoiden osalta tuotantopanosten ylihinnoittelulla.
Kilpailuviraston tekemien selvitysten perusteella MML:lla ei ole määräävää markkina-asemaa kilpailulle avoimilla loppukäyttäjille suunnattujen ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla. MML:lla on ollut kyseisillä markkinoilla varsin alhainen markkinaosuus, eikä tämä markkinaosuus ole ollut kasvussa viraston selvitystyön aikana. Lisäksi FM-Kartalla on havaittu itsellään olevan noin 60 prosentin markkinaosuus kyseisillä markkinoilla, ja Suomen Asiakastieto oy:n ylläpitämän Voitto+ -ohjelman julkaisemien tilinpäätöstietojen mukaan FM-Kartan kannattavuus, vakavaraisuus ja maksuvalmius ovat vuonna 2002 olleet erinomaisella tasolla. Myöskään MML:n virastolle antamat selvitykset eivät viittaa siihen, että MML olisi syyllistynyt alihinnoitteluun em. markkinoilla. Edellä mainituilla perusteilla MML:n toiminnan ei voida katsoa täyttävän kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuja määräävän markkina-aseman väärinkäytön tunnusmerkkejä kilpailulle avoimilla loppukäyttäjille suunnattujen ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla.
MML:n mahdollisen määräävän markkina-aseman olemassaoloa sekä mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä on tarkasteltava myös panosmarkkinoiden osalta. FM-Kartta pystyy tuottamaan kaikkia sellaisia panostekijöinä käytettäviä paikkatietoja, joita MML tuottaa. MML kuitenkin tuottaa huomattavan määrän panostekijöinä käytettäviä paikkatietoja valtion budjettivarojen turvin yleisten kartastotehtävien yhteydessä, mistä johtuen MML voi olla panostekijöinä käytettävien paikkatietojen osalta määräävässä markkina-asemassa.
FM-Kartta ja muut paikkatietopalveluita tuottavat yritykset ovat ilmoittaneet Kilpailuvirastolle, että MML myy tuottamiaan panostekijöinä käytettäviä paikkatietoja kaikille halukkaille ostajille, ja että MML:n hinnoittelu panostekijöinä käytettävien paikkatietojen osalta on kaikille osapuolille asiallista. FM-Kartta on myös ilmoittanut Kilpailuvirastolle, että MML on alentanut panostekijöinä käytettävien paikkatietojen hintoja viraston selvitystyön aikana. Viraston tekemien selvitysten perusteella FM-Kartan MML:lta hankkimien paikkatietojen rahallinen arvo on vähäinen FM-Kartan kokonaiskustannuksiin nähden. Edellä mainitun perusteella MML:n ei voida katsoa syyllistyneen määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään menettelyyn panostekijöinä käytettävien paikkatietojen markkinoilla. Virastolla ei näin ollen ole aihetta jatkaa MML:n mahdollisen määräävän markkina-aseman olemassaolon selvittämistä kyseisillä markkinoilla.
FM-Kartan Kilpailuvirastolle 31.10.2001 osoittaman toimenpidepyynnön asia tuli viraston arvioitavaksi kilpailunrajoituslain 7 §:n (määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto) kannalta. Kilpailunrajoituslain muuttamisesta annetun lain (318/2004) tultua voimaan 1.5.2004, toimenpidepyynnön asia on ollut viraston pohdittavana kilpailunrajoituslain uuden 6 §:n (määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto) kannalta. Kilpailunrajoituslain muutos ei kuitenkaan asiallisesti muuta määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon sisältöä. Näin ollen lainsäädännön muutos ei anna aihetta muuttaa Kilpailuviraston tässä päätöksessä edellä ilmoittamia johtopäätöksiä.
MML:n ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoilla toteuttamilla toimenpiteillä voi olla vaikutuksia EU:n jäsenmaiden väliseen kauppaan. Esimerkiksi MML:n toteuttamalla maastotietoaineistojen hinnoittelulla voi olla olennainen vaikutus ulkomaisten kilpailijoiden halukkuuteen tulla Suomea koskevien ilmakuviin perustuvien paikkatietopalveluiden markkinoille. Koska kansallisen lainsäädännön sisältämät määräävän markkina-aseman väärinkäytön tulkinnat vastaavat EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan tulkintaa, Kilpailuvirastolla ei ole aihetta jatkaa asian selvittämistä myöskään EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen perusteella.
Osa MML:n kilpailulta suljetulla sektorilla tuottamista suoritteista voi olla mahdollista tuottaa myös yksityisten yritysten toimesta. Kilpailuvirasto ei tässä päätöksessään ole käsitellyt tätä asiaa erikseen. Virasto voi kuitenkin myöhemmin ottaa tämän kysymyksen arvioitavakseen, mikäli kilpailulta suljetun sektorin koko ja sen suhde kilpailulle avoimeen sektoriin jää esimerkiksi kansainväliseen kehitykseen nähden poikkeavalle tasolle.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 momentti ja 6 §
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 § 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
päivitetty 28.2.2005