Bakgrund och rättslig grund
Konkurrenspolitikens syfte är att säkra en sund och fungerande ekonomisk konkurrens. Historiska erfarenheter visar att konkurrens och en fungerande marknad är det enda som i slutändan leder till förmånligare priser, effektivare resursutnyttjande och ökad ekonomisk fördel för konsumenterna. Konkurrensprocessen skapar även starka incitament för tekniska innovationer, förbättring av produkternas kvalitet och effektivare produktionsprocesser. Sammantaget har konkurrens och en fungerande marknad visat sig vara ett överlägset verktyg för att styra utnyttjandet av de ekonomiska resurserna jämfört med centraliserad planering och reglering.
Traditionellt har marknadens funktion säkrats särskilt genom konkurrensövervakningsmetoder. Främjande av konkurrens har kommit att bli en allt väsentligare del av konkurrensmyndigheternas arbete. Med främjande av konkurrens avses alla åtgärder från konkurrensmyndigheternas sida som syftar till att säkra konkurrens och marknadens funktion men inte baserar sig på egentlig tillsyn över och verkställande av konkurrenslagstiftningen.
Tillsynen över och verkställandet av konkurrenslagstiftningen inriktar sig på näringsidkare och sammanslutningar av dem. Främjandet av konkurrens är däremot inriktat på de offentliga organisationer som ansvarar för regleringen och tar sig framför allt uttryck i skriftlig och muntlig kommunikation och dialog, utan möjlighet till rättsliga tvångsmedel.
I lagen och förordningen om Konkurrens- och konsumentverket föreskrivs om Konkurrens- och konsumentverkets konkurrensfrämjande uppgift. Enligt 2 § i lagen om Konkurrens- och konsumentverket (661/2012) ska Konkurrens- och konsumentverket undersöka konkurrensförhållandena, klarlägga konkurrensbegränsningar och vidta åtgärder för undanröjande av deras skadliga verkningar, ta konkurrensfrämjande initiativ samt sköta andra uppgifter som enligt särskilda stadganden eller bestämmelser ankommer på verket.
I förordningen om Konkurrens- och konsumentverket(778/2012) preciseras bland annat att verket ska följa och undersöka konkurrensförhållandena, följa beredningen av författningar som hänför sig till näringslivet och ge utlåtanden om frågor i anslutning till sitt verksamhetsområde samt ta initiativ till främjande av konkurrensen och avveckling av konkurrensbegränsande stadganden och bestämmelser.
Regionförvaltningsverken fungerar som regionala konkurrensmyndigheter och deltar därmed även de i det konkurrensfrämjande arbetet.
Bakom den konkurrensfrämjande uppgift som ålagts Konkurrens- och konsumentverket och regionförvaltningsverken ligger den allmänna observationen att konkurrensen och marknadens funktion märkbart kan begränsas eller snedvridas inte bara av karteller eller missbruk av dominerande ställning från näringsidkarnas sida utan även av offentlig reglering och det offentligas åtgärder i allmänhet. I det övergripande målet om bättre reglering ingår därför att beakta konkurrens- och marknadseffekterna, något som ägnats stor uppmärksamhet både nationellt och internationellt.
Även i Finland har man redan länge ägnat uppmärksamhet åt att förbättra regleringen. Enligt OECD:s landrapport om bättre reglering i Finland (2010) har det emellertid först under de senaste åren börjat utkristallisera sig en tydligare bild av sambandet mellan bättre reglering och marknadens funktion.
Fokus på rättslig reglering
Ofta talar man om reglering som om den är en klart identifierbar och separat administrativ funktion, trots att det ofta rör sig om en mycket mångfasetterad helhet. Enligt den traditionella definitionen är reglering permanent och centraliserad kontroll som det offentliga utövar över funktioner som anses viktiga för samhället.
I snävare bemärkelse avser reglering en särskild samling föreskrifter och bestämmelser vars efterlevnad man ofta utsett ett särskilt organ att övervaka. I vidare bemärkelse avser reglering även alla andra åtgärder från det offentligas sida, t.ex. offentliga stöd, skatter, offentlig upphandling, ägarstyrning, planläggning och offentligt serviceutbud. Regleringen kan alltså vara av direkt eller indirekt natur.
Regleringen av ekonomisk verksamhet innefattar dels strukturell reglering som reglerar marknadens struktur, t.ex. villkoren för inträde på och utträde från marknaden, och dels beteendereglering som styr marknadsbeteendet, t.ex. marknadsföringen. Vardera typen av reglering kan genomföras med flera olika metoder.
Den mest kända metoden är rättslig reglering genom skyldigheter. Denna typ av reglering grundar sig på lag eller kompletterande bestämmelser på lägre nivå och är till sin natur direkt och påbjudande. Regleringen kan emellertid även genomföras och kompletteras med många andra metoder för samhällelig styrning, t.ex. incitament, processer och självreglering eller styrning genom information.
Under 2000-talet har metoderna för samhällelig styrning använts mångsidigare än förut genom att man från ren norm- och resursstyrning allt mer övergått till kund- och marknadsorienterad styrning. I praktiken har användningen av andra styrmetoder så gott som aldrig lett till att regleringen genom skyldigheter upphävts. Av flera orsaker har regleringen genom skyldigheter tvärtom ökat. Den rättsliga regleringen genom skyldigheter har bevarat sin centrala ställning som verktyg för samhällelig styrning, och därför är även en betydande del av det konkurrensfrämjande arbetet i praktiken uttryckligen inriktat på rättslig reglering genom skyldigheter och på dem som beslutar om denna.
Det finns starka grunder för denna betoning: En illa genomtänkt reglering genom skyldigheter kan i värsta fall leda till offentliga konkurrensbegränsningar, som kan vara mer långlivade och i allmänhet även skadligare för marknadens funktion än konkurrensbegränsningar från enskilda näringsidkares sida. Dessutom är det i regel mycket svårt att undanröja en offentlig konkurrensbegränsning när den väl uppstått.
En särskild utmaning ur konkurrensmyndighetens perspektiv är att myndigheten inte har samma behörighet att ingripa mot offentliga konkurrensbegränsningar eller mot offentliga bestämmelser i allmänhet som mot konkurrensbegränsningar från näringsidkarnas sida – om det inte rör sig om näringsverksamhet som bedrivs av offentliga sammanslutningar och omfattas av konkurrenslagens tillämpningsområde. Vid förhindrandet av offentliga konkurrensbegränsningar handlar det därför ytterst om kommunikation och övertygande argumentation.
Mål och medel
Konkurrens- och konsumentverkets uppgift är att främja konkurrens genom att tillhandahålla sakkunnigtjänster för beslutsfattare och verkets övriga intressenter. De praktiska metoder som används i det konkurrensfrämjande arbetet är initiativ, utlåtanden, medverkan i arbetsgrupper och övrig kommunikation.
Konkurrens- och konsumentverket kan lägga fram initiativ för att undanröja bestämmelser och föreskrifter som begränsar konkurrensen. Konkurrens- och konsumentverket uttalar sig också om lagreformer och andra regelreformer och medverkar i arbetsgrupper som bereder dessa, när det är uppenbart att reformerna påverkar konkurrensen och marknaden. Verket främjar även konkurrens genom att upplysa näringsidkare, konsumenter och beslutsfattare om konkurrensreglerna och betydelsen av en fungerande marknad i syfte att förhindra uppkomsten av eventuella konkurrensproblem redan i förväg.
Detta stöds även av att den allmänna utgångspunkten inom dagens konkurrensfrämjande arbete inte är avreglering i sig utan klok reglering, varmed avses reglering som är kvantitativt rätt dimensionerad, kvalitativt exakt och av hög standard samt har mätbara resultat och reella effekter. Klok reglering är reglering som de facto behövs och vars fördelar klart överväger nackdelarna.
En annan central utgångspunkt för dagens konkurrensfrämjande arbete är att främjande av konkurrens och övervakning av konkurrensreglerna stöder och förstärker varandra. Övervakningen av konkurrensreglerna kan på många punkter förstärkas genom aktivt konkurrensfrämjande arbete, och det konkurrensfrämjande arbetet saknar trovärdighet om det inte är kopplat till den behörighet som är förbunden med övervakningen av konkurrensreglerna och den kunskap om de verkliga problemen i marknadens funktion som erhållits i samband med detta arbete.
De resursbegränsningar som oundgängligen är förbundna med det konkurrensfrämjande arbetet accentuerar behovet av att inrikta resurserna på större helheter i stället för på relativt små på varandra följande enskilda regleringsproblem. I praktiken handlar det härvid uttryckligen om att även i det vardagliga lagstiftnings- och regleringsarbetet tillämpa de principer som uttryckts i program för bättre reglering både nationellt och internationellt. I regel tjänar bättre reglering redan i sig även syftet att säkra marknadens funktion.
Bättre reglering och konkurrens
Frågan har granskats närmare i Konkurrensverkets publikation Klok reglering – fungerande marknad. När man bedömer hur målen om bättre reglering uppfyllts kan man på ett sätt som presenteras närmare i publikationen lyfta fram fyra frågor även med avseende på konkurrensen.
- Med vilka synpunkter har regleringen motiverats och hur väl motsvarar motiveringarna exempelvis de motiveringar för rättslig reglering som anförts inom ekonomisk vetenskap?
- Vilka standarder ligger till grund för bedömningen av regleringens ändamålsenlighet?
- I vilken utsträckning har de tillbudsstående regleringsalternativen för att lösa respektive problem utretts och hur väl har det lyckats att jämföra de här alternativen sinsemellan?
- Har konsekvenserna av det valda regleringsalternativet över huvud taget bedömts och har konsekvensbedömningen gjorts på ett adekvat sätt?
Bakom frågorna ovan ligger i praktiken först och främst tanken att regleringen i princip alltid borde basera sig på någon klart identifierad brist i marknadens funktion, som man försöker förhindra eller avhjälpa genom regleringen.
För det andra måste man klart definiera måttstocken för en framgångsrik reglering; med andra ord i vilken utsträckning det är möjligt att effektivt påverka ett identifierat problem på ett sådant sätt att den samhälleliga nyttan av regleringen är klart större än nackdelarna och kostnaderna för den.
För det tredje måste man överväga om rättslig reglering genom skyldigheter över huvud taget är det ändamålsenligaste sättet att försöka påverka ett identifierat problem, eller om de samhällspolitiska målen även skulle kunna nås med andra styrmetoder som ersätter eller kompletterar reglering genom skyldigheter.
För det fjärde måste man även i praktiken försöka bedöma de faktiska konsekvenserna av det valda reglerings- eller styrningsalternativet med hjälp av ändamålsenliga metoder för varje enskild situation.
De nämnda frågorna har inga färdiga svar eller lösningar som fungerar i alla situationer. Regleringens funktion eller ändamålsenlighet är i sista hand en empirisk fråga, som först och främst är beroende av detaljerna i genomförandet av den aktuella regleringen och därnäst av de rådande förhållandena i respektive fall. Lagstiftningen och regleringen utmynnar i praktiken i en rad detaljerade avvägningar mellan olika alternativ, och detaljerna i regleringen avgör rätt ofta hur framgångsrik en viss reglering kan anses vara. På motsvarande sätt är även lämpligheten för de rådande förhållandena ofta avgörande för hur regleringen fungerar i praktiken och hur ändamålsenlig den är.
Dessa aspekter har belysts i Konkurrensverkets publikation Klok reglering – fungerande marknad, där en rad enskilda branschexempel har granskats i perspektiv av utmaningen att trygga marknadens funktion och skapa en bättre reglering i anslutning därtill. Granskningen av enskilda branscher har begränsats till sektorer där regleringen på ett eller annat sätt är en central del av den ekonomiska miljön och där det finns frågor som är aktuella med avseende på det samhälleliga beslutsfattandet. Utredningen omfattar 11 branscher som grovt indelats i fyra kategorier: nätverk, miljö, offentlig näringsverksamhet och övriga. I den ordning de presenteras är branscherna följande: 1) posten, 2) bredbandsmarknaden, 3) banker, 4) arbetspensionssystemet, 5) byggande, 6) handel, 7) avfallshantering, 8) kommunala affärsverk, 9) rundradioverksamheten, 10) taxitrafik och 11) fjärrvärme.
Syftet med granskningen av olika branscher i publikationen har i första hand varit att beskriva regleringsproblemen i enskilda branscher, så som de under de senaste åren har visat sig i perspektiv av verkets uppgift att säkra marknadens funktion. I andra hand har syftet även varit att fästa uppmärksamhet vid sådana aspekter i regleringen av enskilda branscher som är uppenbart betydelsefulla även med tanke på en allmännare diskussion om bättre reglering.
Tryggande av konkurrensneutralitet
Allt konkurrensfrämjande arbete har inte direkt samband med rättslig reglering genom skyldigheter. Ett bra exempel på konkurrensfrämjande av annan typ gäller konkurrensneutralitet, som vanligen uttryckligen kopplas till det offentligas roll på marknaden. Med konkurrensneutralitet avses allmänt att trygga jämlika verksamhetsförutsättningar för alla aktörer på marknaden. Frågeställningen om konkurrensneutralitet har dock ansetts särskilt betydelsefull i gränsytan mellan privat och offentlig produktion.
Historiskt har det offentliga varit en viktig aktör i Finlands ekonomi. Statens affärsverk och bolag har haft en betydande ställning på många marknader. Kommunerna har för sin del varit ansvariga för att ordna välfärdstjänster för sina invånare. På grund av den senaste tidens utveckling har gränsen mellan offentlig och privat produktion emellertid suddats ut. Vissa sektorer inom den offentliga produktionen har börjat öppnas för konkurrens. Å andra sidan har den offentliga produktionen i vissa fall expanderat till sektorer där tidigare enbart privata företag verkat.
I fråga om statens affärsverksamhetsenheter har Konkurrensverket vid öppnandet av konkurrensen på olika sätt försökt se till att enheterna inte använder sin ensamrättsposition eller den skattefinansiering de fått för offentliga serviceuppgifter på ett sätt som snedvrider marknaden. Problemet har varit att den offentliga produktionen fortfarande åtnjuter ett partiellt skydd som både ger möjligheter till och incitament för begränsning av konkurrensen på konstgjord väg.
På sista tiden har tyngdpunkten i konkurrensfrämjandet i fråga om den offentliga sektorn alltmer förskjutits från granskning av statens affärsverksamhet till kommunal produktionsverksamhet. Även om kommunerna har frihet att besluta hur servicen produceras, producerar de flesta kommunerna fortfarande servicen själva i sina egna organisationer. Det finns emellertid ett tryck på nya lösningar, bl.a. på grund av kommunernas ekonomiska svårigheter och den åldrande befolkningen.
Nya marknadsorienterade verksamhetsmodeller kan i denna situation åtminstone erbjuda lösningar som kompletterar de traditionella modellerna i den krävande situation den offentliga ekonomin befinner sig i. Samtidigt kan dessa verksamhetsmodeller emellertid skapa konkurrensneutralitetsproblem i gränsytan mellan kommunal och privat produktion. Möjligheterna att förebygga dessa problem har bl.a. diskuterats ingående i arbetsgruppsrapporten Kommunens verksamhet i konkurrensläge på marknaden och bolagisering av verksamheten (FM 2010), som Konkurrensverket var med om att utarbeta.
Effektiv konkurrensövervakning och effektivt främjande av konkurrens från Konkurrens- och konsumentverkets sida bidrar till att göra de offentliga aktörernas affärsverksamhet konkurrensneutral och ger samtidigt verktyg för arbetet för att bekämpa grå ekonomi.
uppdaterad 28.12.2012